Do czego uprawnia decyzja wywłaszczeniowa z art. 124 ust. 1 u.g.n.? Czy jej zakresem powinno być objęte tylko prawo do wybudowania urządzenia i jego trwałego pozostawienia na gruncie, czy także późniejszy dostęp do nieruchomości celem konserwacji i usuwania awarii urządzenia?

Ostatnio chodzi mi po głowie temat ograniczania własności mocą decyzji wydanej na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oczywiście nie jest to żadna nowość, bo tą problematyką zajmuję się od lat, jednak martwi/ niepokoi mnie (zależnie od przypadku) praktyka postępowania w tego rodzaju sprawach.

Mam na myśli zarówno treść wydawanych decyzji ograniczających własność, jak i zasady ustalania odszkodowania przez rzeczoznawców majątkowych, a precyzyjniej uderzające rozbieżności w podejściu do problemu.

Niestety, sytuacji nie poprawia orzecznictwo sądów administracyjnych, które jest dalekie od jednolitości (co można wybaczyć z uwagi na niezawisłość sędziowską i prawo do własnego stanowiska, o ile będzie uzasadnione), czasami niestety ono jest także zbyt odległe od treści przepisów.

Co dla nas prawników powinno być najistotniejsze – brzmienie przepisu, dopiero w dalszej kolejności jego cel, czy też umiejscowienie w systemie prawa. Kwestie funkcjonalne, celowościowe, czy nawet praktyczne nie mogą prowadzić do formułowania poglądów wprost sprzecznych z literą ustawy.

Powierzchnia nieruchomości podlegająca wywłaszczeniu

Dziś chciałem w tym kontekście podzielić się z Wami przemyśleniami na temat powierzchni części nieruchomości, na której prawo własności albo użytkowania wieczystego doznaje ograniczenia na skutek wydania decyzji wywłaszczeniowej ze wspomnianego art. 124 ust. 1 u.g.n.

W orzecznictwie zasadniczo bezsporne jest, iż załącznikiem do decyzji ograniczającej własności powinna być mapa (nie musi być do celów prawnych), obrazująca zakres ograniczenia własności, ewentualnie można opisać zakres terytorialny ograniczenia własności słowami.

Sporne, mniej w orzecznictwie, bardziej w praktyce jest, czy taka mapa powinna przedstawiać wyłącznie obszar niezbędny dla budowy albo przebudowy urządzenia (pas montażowy), czy także pas do wykonywania określonych czynności w przyszłości – nazwijmy go pasem eksploatacyjnym.

Poszukajmy odpowiedzi w treści przepisu:

Starosta może ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Przepis znajduje się w części ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczącej wywłaszczeń, zatem nie ma wątpliwości, iż mówimy to o trwałym ograniczeniu własności, a nie tylko o okresie budowy urządzenia przesyłowego.

Trzymając się treści przepisu, obszar ograniczenia własności powinien umożliwiać jej wykonanie, czyli założenie / przeprowadzenie urządzenia, czy używając aktualnych pojęć, jego budowę, ewentualnie przebudowę.

Na takim obszarze przedsiębiorca będzie uprawniony do podejmowania określonych działań, a jego korzystanie z nieruchomości będzie miało charakter legalny. Sam przedsiębiorca powinien być zatem zainteresowany, żeby cały obszar niezbędny dla wykonania inwestycji był objęty zakresem ograniczenia własności.

Kiedy źródłem jest decyzja wywłaszczeniowa, a kiedy ustawa?

Napisałem wyżej, że ograniczenie ma charakter trwały, a decyzja dotyczy nie tylko etapu budowy – i to jest prawda. Jej skutki wykraczające poza okres budowy są następujące:

  • na nieruchomości może trwale pozostać urządzenie przesyłowe, które będzie wykorzystywane do przesyłu albo dystrybucji energii, sygnałów albo innych mediów,
  • właściciel urządzenia przesyłowego będzie uprawniony do uzyskania dostępu do nieruchomości w celu konserwacji oraz usuwania awarii urządzeń.

Drugi punkt jest przedmiotem rozbieżności, część urzędników / przedsiębiorców / prawników utożsamia go bowiem z korzystaniem z nieruchomości na wzór służebności przesyłu.

W mojej ocenie ten pogląd jest podwójnie błędny.

Po pierwsze nie można, nawet posiłkowo, do wykładni przepisów u.g.n. o ograniczeniu własności, stosować zasad rządzących ustanawianiem ograniczonych praw rzeczowych na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Czasami ograniczenie własności jest nazywane służebnością publiczną – to jednak tylko semantyka, nie uzasadnia to tworzenia swoistych miksów rozwiązań administracyjnych i cywilistycznych.

Po drugie, chyba ważniejsze – dostęp do nieruchomości w przyszłości celem konserwacji i usuwania awarii urządzeń nie następuje w wykonaniu uprawnień, których źródłem jest decyzja wywłaszczeniowa. Dostęp ten ma charakter uprawnienia ustawowego, a prawo to przysługuje każdoczesnemu właścicielowi urządzenia przesyłowego, w stosunku do nieruchomości, których własność została ograniczona w trybie przepisu art. 124 ust. 1.

Dostęp zatem jest pośrednio związany z decyzją, jednak jego podstawą jest ustawa, a nie indywidualny akt administracyjny. To przekłada się na treść decyzji, która w sentencji nie powinna w ogóle odnosić się do konserwacji oraz usuwania awarii, tym bardziej w załączniku graficznym nie powinny być umieszczane pasy terenu do korzystania, pasy eksploatacyjne itp.

Zwróćcie też uwagę, na rodzaj uprawnień – konserwacja i usuwanie awarii. O ile obszar czynności konserwacyjnych da się zasadniczo skonkretyzować, o tyle w przypadku awarii (uwzględniając ich różną postać, dynamikę i trudny do przewidzenia obszar oddziaływania), nie jest możliwe przewidzenie, w jakim pasie terenu taka awaria będzie usuwana.

Sama konserwacja też nie musi na przestrzeni lat wyglądać tak samo. Dobrze widać to na przykładzie wodociągów, czy kanalizacji, w których następuje stały rozwój technologii bezwykopowych, które istotnie zmieniają zakres ingerencji w nieruchomość obciążoną urządzeniem.

Moim zdaniem, zatem decyzja wywłaszczeniowa powinna ograniczać własność wyłącznie w obszarze niezbędnym dla budowy albo przebudowy urządzenia, bo to jest istotą decyzji wywłaszczeniowej, nie ma potrzeby, ani podstaw prawnych, dla tworzenia dodatkowych obszarów ograniczenia własności, aktualizujących się po zwrotnym przekazaniu nieruchomości jej właścicielowi.

W kolejnym wpisie omówię kwestię obszarów istotnych dla ustalenia odszkodowania mocą odrębnej decyzji administracyjnej, które wcale nie muszą być tożsame z zakresem terytorialnym przedstawionym w załączniku do decyzji wywłaszczeniowej, co ponownie wprost wynika z przepisów prawa.

Na pewno znany jest Wam problem urządzeń wybudowanych na nieruchomościach Skarbu Państwa przed uwłaszczeniem przedsiębiorstw państwowych. Pisałem o nim wielokrotnie w blogu, ostatnio w kontekście uchwały Sądu Najwyższego wydanej w sprawie III CZP 81/18.

Sąd Najwyższy przesądził w tym orzeczeniu, iż w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa, posiadanie uwłaszczonych na sieciach przedsiębiorstw państwowych rozpoczynało się w dobrej wierze. W takich sprawach mechanizm był jasny – Państwo rozdzielało swój majątek celem kontynuowania działalności publicznej przez poszczególne podmioty, już w pełni samodzielnie i na własny rachunek, zatem musiało dać im możliwość dalszego korzystania ze swoich nieruchomości.

Ten model jednak w części przypadków, dotyczących przedsiębiorstw o lokalnym zasięgu działania (w szczególności przedsiębiorstwa ciepłownicze i wodociągowo-kanalizacyjne) przedstawiał się nieco odmiennie. W wielu bowiem miastach nastąpiła jednoczesna komunalizacja gruntów, stanowiących dotąd własność Skarbu Państwa, oraz sieci zarządzanych przez przedsiębiorstwa państwowe.

W dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej tj. 27 maja 1990 r. w jednym ręku znalazły się urządzenia przesyłowe oraz nieruchomości, przez które przebiegały. Z powyższym związany jest skutek w postaci braku możliwości biegu terminu zasiedzenia służebności gruntowej, wszak nie można jej posiadać na własnej nieruchomości.

W powyższym zakresie nie będzie miało decydującego znaczenia, czy gmina wykonywała bezpośrednio zaopatrzenie w ciepło lub wodę przez zakład budżetowy, czy też działalność taką wykonywało przedsiębiorstwo komunalne, posiadające osobowość prawną – posiadanie nie mogło biec przeciwko właścicielowi urządzeń, który oddał je do korzystania pod tytułem darmym albo odpłatnym innemu podmiotowi.

W pewnym jednak momencie taki stan ulegał przerwaniu, na skutek rozdzielenia praw do nieruchomości i praw do urządzeń przesyłowych – to ostatnie z reguły było wnoszone aportem do spółki prawa handlowego, zwykle również ze 100% udziałem gminy. Od tego dnia możliwe było posiadanie służebności na nieruchomości gminnej.

Pytanie, w jakiej wierze była spółka w chwili rozpoczęcia posiadania służebności na nieruchomości gminy?

W mojej ocenie jest to posiadanie w dobrej wierze, co uzasadnione jest m.in. analogią do sytuacji, opisanej w uchwale III CZP 81/18, w której następowało przekazanie części majątku Państwa przedsiębiorstwu państwowemu celem kontynuowania działalności przesyłowej albo dystrybucyjnej.

Gmina również wyposażała w niezbędny majątek spółkę gminną, której powierzała wykonywanie zadań publicznych związanych np. z dostawą ciepła. Z uwagi na brak wówczas świadomości, iż należy odrębnie, wyraźnie uregulować prawo utworzonej spółki do korzystania z nieruchomości gminnych, ten problem nie doczekał się wyraźnych zapisów w umowie. Nie może być jednak wątpliwości, iż gmina w pełni zgadzała się na dalsze korzystanie z jej nieruchomości przez podmiot, któremu przekazała niezbędny majątek i nakazała świadczyć usługi określonego rodzaju dla społeczności.

Ten kierunek wykładni wydaje się przeważać w sporach przedsiębiorców przesyłowych z gminami, przynajmniej w północnej i północno-zachodniej Polsce, co mogę potwierdzić empirycznie. Doradzałem jednemu z przedsiębiorców ciepłowniczych w sporze ze spółdzielnią mieszkaniową, podnosząc właśnie kwestię dobrej wiary w dacie wniesienia urządzeń przesyłowych aportem. Sąd okręgowy podzielił to stanowisko i stwierdził zasiedzenie służebności przesyłu w dobrej wierze.

Ten kierunek wykładni oznacza dla przedsiębiorstw państwowych podlegających komunalizacji, iż w sporach z gminami (których wcale nie brakuje) nie stoją na straconej pozycji w odniesieniu do urządzeń istniejących na nieruchomościach gminnych przed przekazaniem ich własności spółce. Z reguły od tego momentu minęło już 20 lat, zatem nabycie służebności przesyłu przez zasiedzenie jest wysoce prawdopodobne.

Październik jest bardzo intensywnym okresem szkoleniowym – zdążyłem dla przykładu przeprowadzić już 3 szkolenia dla rzeczoznawców majątkowych. Każde z tych szkoleń było okazją do spotkania starych znajomych, jak i poznania nowych, którzy na prowadzone przeze mnie szkolenia trafili po raz pierwszy.

Muszę powiedzieć, że to naprawdę duża przyjemność dla mnie, jako prawnika, pracować z rzeczoznawcami, którzy traktują mnie już prawie, prawie jak swojego człowieka 🙂 Pracuję na tę przynależność już 7 lat, stale współpracując z PFSRM oraz poszczególnymi stowarzyszeniami, przede wszystkim zakresie przygotowania standardów zawodowych oraz prowadząc wzmiankowane szkolenia.

Podczas warsztatów często jestem pytany przez uczestników, czy mógłbym przyjechać do ich miasta, żeby przeprowadzić podobne szkolenie. Odpowiedź zwykle brzmi, że chętnie, tylko trzeba uzgodnić wolny termin.

Szkolenia, które w części prowadzę wspólnie z mec. Iwo Fiszem (on też jest prawie rzeczoznawcą majątkowym :)) mogą dotyczyć przede wszystkim następujących tematów:

  • obniżenie wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego albo wydania decyzji ULICP,
  • ustalanie dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości w sytuacji tzw. luki planistycznej,
  • zasady umownego i przymusowego ustanawiania służebności przesyłu,
  • rola rzeczoznawcy majątkowego jako biegłego sądowego, kryteria oceny opinii,
  • zasady określania wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu,
  • istota i zasady określania wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości,
  • zasady czasowe i trwałego ograniczania własności na potrzeby urządzeń przesyłowych mocą przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz specustaw,
  • zasady ustalania odszkodowania za czasowe i trwałe ograniczenie własności na potrzeby urządzeń przesyłowych w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami ,
  • zasady ustalania odszkodowania za czasowe i trwałe ograniczenie własności na potrzeby urządzeń przesyłowych w trybie specustaw.

Co jest naszą zaletą? Nie jesteśmy rzeczoznawcami, jednak uczestniczyliśmy łącznie w kilku tysiącach rokowań i sporów sądowych dotyczących ustanawiania służebności przesyłu za wynagrodzeniem, zatem możemy przedstawić punkt widzenia osoby bezstronnej, ale zaangażowanej w proces określania wartości.

W stosunku do mojej osoby na pewno pomocne jest też doświadczenie, jakie nabyłem przez lata pracując w komisjach, najpierw w Federacji, a obecnie przy Ministrze Inwestycji i Rozwoju.

Na posiedzeniach komisji nierzadko mają miejsce fascynujące dyskusje nad problemami dotyczącymi określania wynagrodzeń i odszkodowań w sprawach związanych z urządzeniami przesyłowymi. Warto, żeby tą energią zarażać innych i wspólnie rozwijać metodologię w kierunku jej ujednolicenia, poszukiwania danych rynkowych i minimalizowania uznaniowości.

W sprawach związanych ze szkoleniami, najlepiej kontaktować się ze mną mailowo na adres: piotr.zamroch@radcowie.biz.

Do zobaczenia:)

W ostatnim wpisie poruszyłem ciekawy problem możliwości nabycia w drodze dziedziczenia uprawnienia administracyjnego do żądania ustalenia odszkodowania za ograniczenie własności na potrzeby linii przesyłowych. Naczelny Sąd Administracyjny wydaje w tym zakresie sprzeczne ze sobą orzeczenia, a trzeba przyznać, że oba kierunki wykładni mają swoje uzasadnienie.

Dziś wpis poświęcę również problemowi z dziedziny prawa administracyjnego, czyli wejdę nieco na obszar, którym w mojej kancelarii niepodzielnie włada mec. Iwo Fisz, może poczyni komentarz pod wpisem 🙂

Temat jest ciekawy i bardzo życiowy, dotyczy skutków przeniesienia własności urządzenia przesyłowego posadowionego w pasie drogowym, co odnosi się do setek kilometrów rurociągów, kabli i przewodów.

Lokalizacja urządzenia przesyłowego w pasie drogowym wymaga uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi, podobnie jak późniejsze umieszczenie urządzenia. Wydaje się, że lepszym sformułowaniem byłoby utrzymywanie urządzenia, a nie jego umieszczenie, które kojarzy się wyłącznie z krótkim okresem budowy, podczas gdy chodzi o trwałe korzystanie z pasa drogowego.

Zezwolenia, o których mowa, są wydawane na wniosek właściciela urządzenia przesyłowego i w stosunku do niego. Nie są zatem związane bytem prawnym z samym urządzeniem (jak służebność przesyłu), lecz kształtują zakres uprawnień konkretnej osoby, która w ramach swojej działalności musi korzystać z pasa drogi publicznej.

W przypadku przeniesienia własności urządzenia na inną osobę, nie zmienia się automatycznie osoba uprawniona do utrzymywania urządzenia i konieczne jest niezwłoczne wystąpienie o udzielenie zezwolenia na umieszczenie (utrzymywanie) urządzenia na rzecz nabywcy. W tym zakresie zalecane jest zachowanie niezwłoczności, albowiem utrzymywanie urządzeń przesyłowych w pasie drogowym bez zezwolenia będzie skutkowało nałożeniem przez organ kary.

Nowy właściciel urządzenia musi zatem pamiętać, że z mocy prawa nie przejdą na niego uprawnienia z tych decyzji administracyjnych.

A co z poprzednim właścicielem i wydaną wobec niego decyzją?

Z chwilą utraty własności urządzenia przesyłowego wydana decyzja staje się bezprzedmiotowa i należy stwierdzić jej wygaśnięcie. Powyższą okoliczności zbywca urządzenia powinien zgłosić organowi w celu wygaszenia decyzji, jak również zaprzestania naliczania opłat rocznych. Utrata własności urządzenia powoduje odpadnięcie podstawy prawnej dla obciążenia danej osoby opłatami – opłaty dotyczą zajmowania (posiadania) pasa drogowego. Takie opłaty nie powinny być pobierane od osoby, która nie wykonuje działalności z wykorzystaniem urządzenia.

W praktyce te kwestie nierzadko umykają przedsiębiorcom korzystającym z pasów dróg publicznych, a – jak wyżej napisałem – warto w tym zakresie być starannym, gdyż skutki finansowe zaniedbań mogą być dolegliwe.

Odpowiedź na tytułowe pytanie może wydawać się oczywista, zważywszy na to, że spadkobierca wstępuje w ogól praw i obowiązków zmarłego, jednak poważne wątpliwości w tym zakresie powstały odnośnie do prawa do ustalenia odszkodowania za ograniczenie własności np. na potrzeby urządzeń przesyłowych.

Na pewno znany jest Wam temat odszkodowań z dawnych wywłaszczeniowych, o którym kilkukrotnie pisałem w blogu. Najogólniej rzecz ujmując, właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości, którzy nie mogą ustanowić służebności przesyłu z uwagi na uprzednie ograniczenie prawa mocą decyzji administracyjnej, zaczęli występować z roszczeniami o ustalenie odszkodowania.

Sądy administracyjne takie żądania uwzględniają niezależnie od upływu czasu, albowiem prawo do żądania ustalenia odszkodowania ma swoje źródło w przepisach prawa administracyjnego i nie wprowadzono wyraźnej reguły dotyczącej jego przedawnienia.

Jeżeli z roszczeniem występuje właściciel będący adresatem decyzji w dniu jej wydania, nie ma żadnego problemu – oczywiście jednak częściej są to kolejni właściciele, którzy nieruchomości nabyli na podstawie dziedziczenia, umowy darowizny darowizny albo sprzedaży.

Z pewnością nie jest to roszczenie, które przysługuje każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości i część wniosków jest oczywiście bezzasadna. Problem dotyczy żądań kierowanych przez spadkobierców osób wywłaszczonych.

***

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznawano uprawnienie spadkobierców, jednak w bieżącym roku ten trend się zmienia i NSA zajmuje rozbieżne stanowiska.

Jak NSA uzasadnia brak możliwości skutecznego wystąpienia z żądaniem przez spadkobierców?

Głównym argumentem jest zakres uprawnień nabywanych w drodze dziedziczenia, który obejmuje prawa majątkowe o charakterze cywilnym. W przypadku uprawnień mających swoje źródło w przepisach prawa administracyjnego, konieczna jest wyraźna norma prawna przewidująca możliwość wystąpienia z żądaniem także przez spadkobierców.

Przykładem takiej normy jest przepis regulujący prawo żądania zwrotu nieruchomości wywłaszczonej przez spadkobierców, czyli art. 136 ust. 2 i 3 u.g.n. W przypadku prawa do żądania ustalenia odszkodowania odpowiedniej normy brak.

Takie stanowisko NSA zajął w następujących orzeczeniach wydanych w okresie ostatniego roku:

Niezależnie od powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny nadal wydaje orzeczenia korzystne dla spadkobierców właścicieli nieruchomości, czego przykładem jest wyrok z 27 sierpnia 2019 r. wydany w sprawie I OSK 1840/19.

Jak widzicie zatem powstał bardzo ciekawy problem prawny, a oba stanowiska mają swoje uzasadnienie. Warto obserwować orzecznictwo NSA, który trend ostatecznie przeważy.

1 2 3 4 5 75 Strona 3 z 75