Decyzja wywłaszczeniowa – zakres uprawnień

Do czego uprawnia decyzja wywłaszczeniowa z art. 124 ust. 1 u.g.n.? Czy jej zakresem powinno być objęte tylko prawo do wybudowania urządzenia i jego trwałego pozostawienia na gruncie, czy także późniejszy dostęp do nieruchomości celem konserwacji i usuwania awarii urządzenia?

Ostatnio chodzi mi po głowie temat ograniczania własności mocą decyzji wydanej na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oczywiście nie jest to żadna nowość, bo tą problematyką zajmuję się od lat, jednak martwi/ niepokoi mnie (zależnie od przypadku) praktyka postępowania w tego rodzaju sprawach.

Mam na myśli zarówno treść wydawanych decyzji ograniczających własność, jak i zasady ustalania odszkodowania przez rzeczoznawców majątkowych, a precyzyjniej uderzające rozbieżności w podejściu do problemu.

Niestety, sytuacji nie poprawia orzecznictwo sądów administracyjnych, które jest dalekie od jednolitości (co można wybaczyć z uwagi na niezawisłość sędziowską i prawo do własnego stanowiska, o ile będzie uzasadnione), czasami niestety ono jest także zbyt odległe od treści przepisów.

Co dla nas prawników powinno być najistotniejsze – brzmienie przepisu, dopiero w dalszej kolejności jego cel, czy też umiejscowienie w systemie prawa. Kwestie funkcjonalne, celowościowe, czy nawet praktyczne nie mogą prowadzić do formułowania poglądów wprost sprzecznych z literą ustawy.

Powierzchnia nieruchomości podlegająca wywłaszczeniu

Dziś chciałem w tym kontekście podzielić się z Wami przemyśleniami na temat powierzchni części nieruchomości, na której prawo własności albo użytkowania wieczystego doznaje ograniczenia na skutek wydania decyzji wywłaszczeniowej ze wspomnianego art. 124 ust. 1 u.g.n.

W orzecznictwie zasadniczo bezsporne jest, iż załącznikiem do decyzji ograniczającej własności powinna być mapa (nie musi być do celów prawnych), obrazująca zakres ograniczenia własności, ewentualnie można opisać zakres terytorialny ograniczenia własności słowami.

Sporne, mniej w orzecznictwie, bardziej w praktyce jest, czy taka mapa powinna przedstawiać wyłącznie obszar niezbędny dla budowy albo przebudowy urządzenia (pas montażowy), czy także pas do wykonywania określonych czynności w przyszłości – nazwijmy go pasem eksploatacyjnym.

Poszukajmy odpowiedzi w treści przepisu:

Starosta może ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Przepis znajduje się w części ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczącej wywłaszczeń, zatem nie ma wątpliwości, iż mówimy to o trwałym ograniczeniu własności, a nie tylko o okresie budowy urządzenia przesyłowego.

Trzymając się treści przepisu, obszar ograniczenia własności powinien umożliwiać jej wykonanie, czyli założenie / przeprowadzenie urządzenia, czy używając aktualnych pojęć, jego budowę, ewentualnie przebudowę.

Na takim obszarze przedsiębiorca będzie uprawniony do podejmowania określonych działań, a jego korzystanie z nieruchomości będzie miało charakter legalny. Sam przedsiębiorca powinien być zatem zainteresowany, żeby cały obszar niezbędny dla wykonania inwestycji był objęty zakresem ograniczenia własności.

Kiedy źródłem jest decyzja wywłaszczeniowa, a kiedy ustawa?

Napisałem wyżej, że ograniczenie ma charakter trwały, a decyzja dotyczy nie tylko etapu budowy – i to jest prawda. Jej skutki wykraczające poza okres budowy są następujące:

• na nieruchomości może trwale pozostać urządzenie przesyłowe, które będzie wykorzystywane do przesyłu albo dystrybucji energii, sygnałów albo innych mediów,
• właściciel urządzenia przesyłowego będzie uprawniony do uzyskania dostępu do nieruchomości w celu konserwacji oraz usuwania awarii urządzeń.

Drugi punkt jest przedmiotem rozbieżności, część urzędników / przedsiębiorców / prawników utożsamia go bowiem z korzystaniem z nieruchomości na wzór służebności przesyłu.

W mojej ocenie ten pogląd jest podwójnie błędny.

Po pierwsze nie można, nawet posiłkowo, do wykładni przepisów u.g.n. o ograniczeniu własności, stosować zasad rządzących ustanawianiem ograniczonych praw rzeczowych na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Czasami ograniczenie własności jest nazywane służebnością publiczną – to jednak tylko semantyka, nie uzasadnia to tworzenia swoistych miksów rozwiązań administracyjnych i cywilistycznych.

Po drugie, chyba ważniejsze – dostęp do nieruchomości w przyszłości celem konserwacji i usuwania awarii urządzeń nie następuje w wykonaniu uprawnień, których źródłem jest decyzja wywłaszczeniowa. Dostęp ten ma charakter uprawnienia ustawowego, a prawo to przysługuje każdoczesnemu właścicielowi urządzenia przesyłowego, w stosunku do nieruchomości, których własność została ograniczona w trybie przepisu art. 124 ust. 1.

Dostęp zatem jest pośrednio związany z decyzją, jednak jego podstawą jest ustawa, a nie indywidualny akt administracyjny. To przekłada się na treść decyzji, która w sentencji nie powinna w ogóle odnosić się do konserwacji oraz usuwania awarii, tym bardziej w załączniku graficznym nie powinny być umieszczane pasy terenu do korzystania, pasy eksploatacyjne itp.

Zwróćcie też uwagę, na rodzaj uprawnień – konserwacja i usuwanie awarii. O ile obszar czynności konserwacyjnych da się zasadniczo skonkretyzować, o tyle w przypadku awarii (uwzględniając ich różną postać, dynamikę i trudny do przewidzenia obszar oddziaływania), nie jest możliwe przewidzenie, w jakim pasie terenu taka awaria będzie usuwana.

Sama konserwacja też nie musi na przestrzeni lat wyglądać tak samo. Dobrze widać to na przykładzie wodociągów, czy kanalizacji, w których następuje stały rozwój technologii bezwykopowych, które istotnie zmieniają zakres ingerencji w nieruchomość obciążoną urządzeniem.

Moim zdaniem, zatem decyzja wywłaszczeniowa powinna ograniczać własność wyłącznie w obszarze niezbędnym dla budowy albo przebudowy urządzenia, bo to jest istotą decyzji wywłaszczeniowej, nie ma potrzeby, ani podstaw prawnych, dla tworzenia dodatkowych obszarów ograniczenia własności, aktualizujących się po zwrotnym przekazaniu nieruchomości jej właścicielowi.

W kolejnym wpisie omówię kwestię obszarów istotnych dla ustalenia odszkodowania mocą odrębnej decyzji administracyjnej, które wcale nie muszą być tożsame z zakresem terytorialnym przedstawionym w załączniku do decyzji wywłaszczeniowej, co ponownie wprost wynika z przepisów prawa.