Pisemna zgoda czy służebność przesyłu? To wybór inwestora

Dzisiejszy wpis żywo zainteresuje wszystkie osoby zaangażowane zawodowo w pozyskiwanie praw do nieruchomości na potrzeby nowych inwestycji sieciowych. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił ważną przesłankę skuteczności rokowań (art. 124 ust. 3 u.g.n.), odnośnie do której powstały rozbieżności w orzecznictwie, czyli zgody właściciela nieruchomości na inwestycję.

Mocno upraszczając, chodziło o odpowiedź na pytanie czy w sytuacji, w której przedsiębiorca oferuje wyłącznie ustanowienie służebności przesyłu, właściciel zaś nie akceptuje tej propozycji, ale gotowy jest wyrazić zgodę na samą inwestycję – możliwe jest ograniczenie własności mocą decyzji wywłaszczeniowej?

Przebieg rokowań

Inwestycja obejmowała rozbiórkę istniejącej linii 110kV oraz przeprowadzenie prac budowlano-montażowych w celu założenia i przeprowadzania jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV. Konieczność jej przeprowadzenia wynikała ze złego stanu technicznego urządzeń.

Wykonawca linii, prowadzący negocjacje w imieniu OSD, pomimo wielokrotnych prób, nie był w stanie doprowadzić do zawarcia z właścicielami nieruchomości umowy o ustanowienie służebności przesyłu – właściciele jednak wyrażali zgodę na samą inwestycję (w formie pisemnego oświadczenia).

Analizując ten stan spraw, starosta umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe – uznał, że skoro właściciel wyraził zgodę (o czym mowa w ustawie), to nie są spełnione przesłanki dla przymusowego ograniczenia własności.

W odwołaniu wskazano, że w orzecznictwie od lat nie jest sporne, że rokowania mają doprowadzić do zawarcia umowy, nie zaś do złożenia przez właściciela nieruchomości jednostronnego oświadczenia, zatem wniosek jest zasadny.

Wojewoda podzielił stanowisko starosty, podkreślając jednocześnie, że wbrew stanowisku operatora, zgoda nie musi obejmować trwałego tytułu prawnego do gruntu:

O ile do wybudowania urządzenia na cudzym gruncie inwestor musi dysponować prawem jego zajęcia na czas budowy urządzania, o tyle po jego wybudowaniu, inwestor traci tytuł do dalszego czasowego zajmowania gruntu. Pozostaje mu przy tym roszczenie do każdoczesnego niezwłocznego wejścia na grunt dla dokonania czynności mających służyć utrzymaniu istnienia urządzania i jego funkcjonowania w stanie technologicznie niepogorszonym (art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Zacytowany pogląd trudno zaakceptować, także z uwagi na jego praktyczne skutki.

W okresie przed wprowadzeniem służebności przesyłu do Kodeksu cywilnego trudno było odpowiedzieć na pytanie, jaki tytuł prawny ustanawiany dobrowolnie będzie cechował się taką samą trwałością, jak decyzja ograniczająca własność. To był ważny problem, który Sąd Najwyższy od 2003 r. próbował rozwiązywać dopuszczając stosowanie konstrukcji służebności gruntowej, co jednak było rozwiązaniem tymczasowym.

Dla wcześniej przeprowadzonych inwestycji, do dziś zmagamy się w setkach postępowań z odpowiedziami na pytania:

• czy zgoda udzielona na inwestycję miała te same skutki, co decyzja wywłaszczeniowa (skoro była dla niej w istocie jedyną alternatywą i była związana z wypłatą odszkodowania dla właściciela nieruchomości),
• jeżeli nie, to jakie są jej skutki w kontekście możliwości żądania przymusowego ustanowienia służebności przesyłu dla tzw. zaszłości,
• czy zgoda jest oświadczeniem jednostronnym, czy też prowadzi do nawiązania umowy, bo operator może złożyć oświadczenie w sposób dorozumiany,
• czy umowa może zostać rozwiązana w każdym przypadku, czy może należy stosować specyficzne rozwiązania prawne (np. obligacje realne, brak możliwość rozwiązania do czasu demontażu sieci etc.).

Te pytanie mają tylko charakter przykładowy, część z nich uzyskała ostateczną odpowiedź, co jednak wymagało wielu orzeczeń Sądu Najwyższego wydawanych na przestrzeni kilkunastu lat.

Swoją drogą Sąd ten w słynnej uchwale składu siedmiu sędziów, wydanej w sprawie III CZP 87/13, nie był w stanie odpowiedzieć, jaki tytuł prawny przed 3 sierpnia 2008 r. zapewniał taką samą trwałość jak decyzja wywłaszczeniowa.

Obecnie nie ma wątpliwości, że alternatywą dla decyzji wywłaszczeniowej jest służebność przesyłu. Jeżeli zostanie ustanowiona, nie można stosować przepisów o przymusowym ograniczeniu własności i odwrotnie, jeżeli ograniczono własność mocą decyzji, nie jest dopuszczalne ustanowienie służebności przesyłu.

Jeżeli inwestor dąży do uzyskania takiego tytułu prawnego, jego postępowanie należy ocenić pozytywnie, skoro jest ono w pełni zgodne z zamiarami, które przyświecały Ustawodawcy przy nowelizacji Kodeksu cywilnego w 2008 r.

Oczywiście nie oznacza to, że nie można zrealizować inwestycji opierając się na samej zgodzie – można, jednak wybór formy regulacji prawa do nieruchomości powinien być pozostawiony inwestorowi, to on bowiem wyłącznie może zdecydować jakie ryzyko prawne chce na siebie przyjąć, w kontekście roszczeń przysługujących właścicielom nieruchomości (w tym o przymusowe ustanowienie służebności przesyłu lub zapłatę wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości).

I tu pojawia się jeszcze druga kwestia, bardzo ważna dla wykonawców sieci każdego rodzaju. Jeżeli operator, jako inwestor, w warunkach przetargu zastrzeże wymóg pozyskania prawa służebności przesyłu albo ograniczenia własności mocą decyzji, wykonawca nie może poprzestać na uzyskaniu zgód, bo naruszy w ten sposób zawartą umowę.

Pogląd wojewody w zakresie braku prawa do korzystania z nieruchomości po zakończeniu inwestycji wydaje się być dalece niepraktyczny. Jeżeli ktoś godzi się na wybudowanie linii wysokiego napięcia, jak może nie godzić się na jej funkcjonowanie na nieruchomości? Taka zgoda jest zupełnie nieprzydatna na potrzeby inwestycji liniowych, bo z momentem zakończenia budowy od razu mielibyśmy do czynienia z posiadaniem bezprawnym.

Czyli kolejne roszczenia, kolejne wnioski do starosty, żeby wykonać najprostsze czynności przy urządzeniach… Czy na pewno taki jest sens ustawowego wymogu przeprowadzenia rokowań?

Sprawa trafiła ze skargą do WSA w Łodzi

I tu zacznę od krótkiego przypomnienia.

WSA w Łodzi zasłynął w Polsce (oczywiście w kręgach interesujących się problemami przesyłowymi) autorskimi poglądami na temat sposobu prowadzenia rokowań.

Sami żywo interesowaliśmy się tym problemem. Mecenas Iwo Fisz przygotował glosę krytyczną, opublikowaną w Nieruchomościach C.H. Beck w sierpniu 2018 r.

Problem analizowaliśmy również podczas konferencji „Prowadzenie inwestycji przesyłowych – aspekty prawne i ekonomiczne”, którą organizowaliśmy wspólnie z Pulsem Biznesu, w czerwcu 2019 r. Omówiła go wówczas mecenas Agnieszka Komorowska, kierująca działem prawnym Enpromu – jeszcze do Pani mecenas i Enpromu dziś wrócimy, bo analizowany wyrok NSA to jest ich sukces.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaakceptował ocenę prawną dokonaną przez wojewodę (co nie jest zresztą niespodzianką, bo oparta była na orzeczeniach tego właśnie sądu) i podkreślił, że samo wyrażenie zgody na inwestycję uniemożliwia ograniczenie własności mocą decyzji administracyjnej. Oczywiście wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny przyznał rację OSD

NSA rozpoczął rozważania od przypomnienia, iż decyzja ograniczająca własność wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. (i odpowiedników tego przepisu we wcześniej obowiązujących ustawach), jest trwałym tytułem prawnym do nieruchomości.

Z uwagi na ten charakter decyzji, zgoda wyrażona przez właściciela nieruchomości powinna również dawać przedsiębiorcy taki trwały tytuł. Z pewnością, od czasu wprowadzenia do Kodeksu cywilnego służebności przesyłu, trwały tytuł prawny o charakterze cywilnym stanowi właśnie ta służebność.

Co jest jednak ważne – samo wprowadzenie służebności przesyłu do polskiego porządku prawnego nie ograniczyło swobody umów i możliwości uregulowania tytułu prawnego do nieruchomości w innej formie (przede wszystkim samo oświadczenie o zgodzie na inwestycję lub umowa obligacyjna).

Pytanie zatem, kto ma decydować o tym, w jakiej formie mają być dokonane uzgodnienia na potrzeby danej decyzji i jaki ma być charakter rokowań.

I tu NSA nie ma wątpliwości – o tym decyduje wyłącznie inwestor

To ważny i trafny pogląd – to bowiem inwestor (operator sieci) musi rozważyć ryzyko prawne związane z realizacją inwestycji na określonych podstawach. Jeżeli będzie dążył do ustanowienia służebności przesyłu, wówczas musi się liczyć z dłuższymi negocjacjami i większymi wydatkami, ale ureguluje tytuł prawny na wiele lat – jeżeli poprzestanie na samych zgodach, będzie je łatwiej uzyskać, ale kwestia roszczeń pozostanie otwarta.

Oczywiście na to wszystko nakładają się jeszcze problemy związane z tzw. zaszłościami, możliwość powołania się na zasiedzenie służebności etc.

Czy taki pogląd jest krzywdzący dla właścicieli nieruchomości?

W mojej ocenie nie. Zwróćcie uwagę, że negocjacje prowadzące do ustanowienia służebności będą wiązały się z przyznaniem odpowiedniego wynagrodzenia, a w razie ich niepowodzenia zostanie wydana decyzja wywłaszczeniowa za odszkodowaniem.

Jeżeli z kolei zostanie wyłącznie udzielona zgoda na inwestycję, nie ma przeszkód, żeby właściciel nieruchomości w odrębnym postępowaniu wystąpił o przymusowe ustanowienie służebności za wynagrodzeniem. Możliwość dochodzenia roszczeń przez właścicieli nieruchomości nie jest zatem wyłączona.

NSA podkreślił dalej, że zgoda właściciela nieruchomości wyrażona w formie pisemnego oświadczenia musi obejmować także zgodę na korzystanie z nieruchomości po zakończeniu inwestycji, ten okres nie może zostać pozostawiony bez jakiejkolwiek regulacji.

Sąd wskazał, że w przypadku w którym inwestor występuje do właściciela nieruchomości z ofertą ustanowienia służebności przesyłu, to ustanowienie tego prawa powinno być postrzegane jako cel prowadzenia rokowań. Nie podlega przy tym ocenie organów administracji, ani sądów administracyjnych wysokość zaproponowanego wynagrodzenia.

Mając to na uwadze, NSA uchylił zaskarżony wyrok WSA w Łodzi oraz poprzedzające go decyzje administracyjne. Z całością uzasadnienia wyroku możecie zapoznać się tutaj.

Należy mieć nadzieję, że orzeczenia wydawane przez Naczelny Sąd Administracyjny ze skarg na wyroki WSA w Łodzi ostatecznie położą kres temu kierunkowi orzecznictwa. Gratulacje należą się oczywiście mec. Agnieszce Komorowskiej, która jest autorem skarg.

Piotr Zamroch
radca prawny

***

Wynagrodzenie za ustanowienie służebności przesyłu a pas służebności

Wynagrodzenie za ustanowienie służebności przesyłu jest świadczeniem złożonym, które może, pod pewnym warunkami, rekompensować także ograniczenia własności występujące poza pasem, w którym przedsiębiorca wykonuje uprawnienia objęte jej treścią.

Orzeczenie Sądu Najwyższego, o którym dziś napiszę wzbudziło sporo emocji, wydaje się, że nie do końca uzasadnionych.

Mają one swoje źródło przede wszystkim w oparciu się na doniesieniach prasowych, które niestety w złożonych kwestiach prawnych nie są najlepszym źródłem informacji [Czytaj dalej…]