Obniżenie wartości nieruchomości na skutek wejścia w życie planu miejscowego

Pewien czas temu pisałem o dyskusji w środowisku rzeczoznawców majątkowych dotyczącej projektu standardu wyceny KSWS-4. Jedną z istotnych kwestii, którą w jej toku podkreślano jest konstrukcja tzw. szkody lokalizacyjnej i powinność jej rozważenia przed przystąpieniem do określenia wartości służebności przesyłu.

Szkoda lokalizacyjna to oczywiście pewien skrót myślowy nawiązujący do przepisu art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Uchwalenie planu miejscowego zawierającego zapisy o lokalizacji urządzeń przesyłowych może powodować uszczerbek w majątku właściciela polegający na obniżeniu wartości nieruchomości. Jest to nierozerwalnie związane z przeznaczeniem lub możliwym prawnie sposobem korzystania z nieruchomości przed wprowadzeniem planu miejscowego – ów akt planistyczny musi powodować pogorszenie tych warunków w stosunku do stanu istniejącego wcześniej.

Powyższe wydaje się być prostą regułą – w praktyce jednak szkoda lokalizacyjna nastręcza wiele problemów, o czym świadczy choćby wyrok, który dziś omówię. Sprawa trafiła wraz ze skargą kasacyjną do Sądu Najwyższego i została rozpoznana pod sygnaturą II CSK 336/14 (wyrok z uzasadnieniem możesz pobrać w Bazie wiedzy).

Właściciel nieruchomości domagał się gminy kwoty niemal 100.000 zł tytułem naprawienia rzeczywistej szkody poniesionej przez niego na skutek zmiany przeznaczenia nieruchomości dokonanej mocą planu miejscowego. Sądy powszechne obu instancji (okręgowy i apelacyjny) oddaliły powództwo. Zdradzę o razu zakończenie – zrobiły to wadliwie.

Jakie ważne ustalenia faktyczne poczyniły sądy?

W świetle obowiązującego do końca 2003 r. ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomość była przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, bez ograniczeń co do ich zagospodarowania i zabudowy. W ewidencji gruntów działki te były, i nadal są, oznaczone jako grunty rolne – nie można jednak mieć wątpliwości, iż pierwszeństwo trzeba przypisać zapisom MPZP (at. 154 u.g.n.).

Zanim przejdę do dalszej części uzasadnienia muszę poczynić krótką uwagę, ważną w tej sprawie – plany miejscowe obowiązujące przed 31 grudnia 1994 r. wygasały najpóźniej z dniem 31 grudnia 2003 r. W wielu przypadkach powstały tzw. luki planistyczne, czyli po wygaśnięciu planu nie uchwalono bezpośrednio później nowego. Taka właśnie sytuacja powstała w niniejszej sprawie, a jej skutki omówił Sąd Najwyższy.

Właściciel nieruchomości po wygaśnięciu planu nie występował o warunki zabudowy, a plan miejscowy który wszedł w życie w 2005 r. zmienił w znacznej części przeznaczenie nieruchomości na zieleń izolacyjną, tereny pod budowę drogi publicznej i w części pod budownictwo jednorodzinne.

W 2009 r. właściciel nieruchomości wytoczył powództwo o wykup nieruchomości, ostatecznie zaś domagał się zapłaty odszkodowania za obniżenie ich wartości na skutek wprowadzenia nowego planu miejscowego.

Sąd Okręgowy ustalił, iż nieruchomości nie są zabudowane, ogrodzone ani zagospodarowane, nie są uprawiane rolniczo i stanowią ugór. Ustalił dalej, że w przypadku wyceny nieruchomości według przeznaczenia w poprzednim planie miejscowym i w planie obowiązującym obecnie, zmniejszenie wartości wynosiłoby 99.082 zł.

Sąd Okręgowy ocenił powództwo jako bezzasadne, uznał bowiem, że skoro dla nieruchomości nie obowiązywał plan miejscowy, to ich przeznaczenie należało ocenić według aktualnego sposobu korzystania, czyli ugór, ewentualnie działki rolne. Konsekwencją takiego ustalenia było stwierdzenie, że plan miejscowy z 2005 r. nie doprowadził do obniżenia wartości nieruchomości, przeciwnie w części zmienił przeznaczenie na korzyść właściciela.

Sąd Apelacyjny oddalił apelację właściciela nieruchomości. Uznał podobnie, że skoro w dacie wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego z 2005 roku, na obszarze, na którym położone były nieruchomości, nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, ani nie wydano dla nich decyzji o warunkach zabudowy, należało brać pod uwagę wyłącznie faktyczny sposób korzystania z tych działek, a nie sposób zgodny z ich dotychczasowym przeznaczeniem wynikającym z poprzedniego planu z 1994 roku.

Sąd apelacyjny podkreślił, iż nawet przy przyjęciu odmiennego przeznaczenia, można mówić jedynie o szkodzie hipotetycznej, a nie rzeczywistej, dodatkowo bardzo utrudnione jest precyzyjne wyliczenie jej wartości.

Sąd Najwyższy podkreślił w pierwszej kolejności, iż władztwo planistyczne przysługuje gminom jako zadanie własne, a plan jest aktem powszechnie obowiązującego prawa miejscowego. Ustalenia planu miejscowego kształtują zatem, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Skoro plan decyduje o możliwym sposobie korzystania z nieruchomości, to jego zmiana może pociągać za sobą niekorzystne dla właściciela gruntu skutki, w szczególności polegające na obniżeniu wartości.

Sąd Najwyższy wskazał, iż dla oceny, czy wystąpiła szkoda należy przede wszystkim porównać przeznaczenie w aktualnym planie oraz poprzednio obowiązującym. Drugorzędne znaczenie ma to, czy właściciel skorzystał z możliwego przeznaczenia – innymi słowy, nie stanowi przeszkody dla ustalenia budowlanego przeznaczenia utrzymywanie nieruchomości jako gruntu niezabudowanego. Kluczowe dla powstania roszczenia jest uniemożliwienie korzystania z nieruchomości w sposób uprzednio prawnie możliwy, w szczególności na podstawie przepisów planu miejscowego.

Sąd Najwyższy wytknął błąd sądom powszechnym, które powstanie roszczenia uzależniły od uprzedniego, nieprzerwanego obowiązywania dla danego obszaru planu miejscowego.

Jeżeli gmina nie zdążyła uchwalić nowego planu bezpośrednio po wygaśnięciu poprzedniego z mocy prawa (jak wskazałem dla planów obowiązujących przed 1995 r. nastąpiło to najpóźniej 31 grudnia 2003 r.), powstał stan tzw. luki planistycznej. Na skutek zaistnienia takiej luki nie mogą ponieść uszczerbku osoby, które miały prawo oczekiwać od gminy zapewnienia nieprzerwanego ładu planistycznego. Gminy zdawały sobie bowiem od kilku lat sprawę z obowiązku uchwalenia nowych planów, a mimo to nie podjęły niezbędnych działań.

Sąd Najwyższy uchylił wyrok i nakazał dokonanie precyzyjnych ustaleń w zakresie sposobu korzystania z nieruchomości przed wprowadzeniem nowego planu miejscowego w 2005 r. Warto też zwrócić uwagę, iż w odpowiedzi na stanowisko sądu apelacyjnego w zakresie niemożności precyzyjnego ustalenia wysokości szkody, Sąd Najwyższy nakazał rozważenie zastosowania przepisu art. 322 K.p.c.

Orzeczenie, o którym dziś napisałem nie dotyczy bezpośrednio urządzeń przesyłowych, jednak zasady odnoszące się do obniżenia wartości nieruchomości na skutek prawnej lokalizacji takich urządzeń są tożsame. Problemy w praktyce jak zwykle dotyczą służebności ustanawianych na potrzeby tzw. zaszłości i rozważenia skutków majątkowych uchwalonych przed laty aktów planistycznych.