Uzasadnienie uchwały III CZP 87/13, czyli więcej nie zawsze znaczy lepiej

Z dużej chmury mały deszcz…

Takie określenie wobec treści uzasadnienia uchwały III CZP 87/13 pojawiło się w komentarzach w blogu i trudno się z nim nie zgodzić.

Chmura rzeczywiście była duża, napompowana oczekiwaniami wszystkich zainteresowanych tematem służebności przesyłu… no może bardziej właścicieli nieruchomości, którzy liczyli na rozrachunek Sądu Najwyższego z jego dotychczasowym orzecznictwem.

Nic bardziej mylnego. Sąd Najwyższym odpowiedział na pytanie, czy decyzja administracyjna ograniczająca własność stanowi przeszkodę dla posiadania prowadzącego do zasiedzenia służebności, co uzasadnił i w zasadzie nic ponadto.

Co zaś mogło mieścić się w owym „ponadto”. Przede wszystkim ustosunkowanie się do problemu skutków w płaszczyźnie prawa cywilnego decyzji administracyjnych ograniczających własność całych miejscowości, bez szczegółowego wskazania nieruchomości obciążonych w treści samej decyzji albo załącznika stanowiącego jej integralną część.

Drugą sprawą była możliwość ustanowienia służebności przesyłu o ograniczonej treści w przypadku istnienia decyzji ograniczającej własność. W tym zakresie brak jest rozważań w uzasadnieniu uchwały, jednak Sąd Najwyższy wypowiedział się w tej kwestii w odrębnej uchwale wydanej w sprawie III CZP 107/13, o której już pisałem.

Uzasadnienie, pomimo niespełnienia wszystkich oczekiwań niewątpliwie zawiera wiele ważnych uwag, jakkolwiek można by życzyć sobie więcej precyzji w wyrażaniu poglądów, jak też kończenie wywodów wnioskiem, a nie pozostawieniem otwartych pytań.

Na co zatem warto zwrócić uwagę?

Na stronie 9. przedstawiono wywód na temat możliwości ustanowienia, na zasadzie analogii, służebności gruntowej na potrzeby urządzeń przesyłowych w stosunkach sąsiedzkich. Wyraźnie podkreślono sąsiedzki charakter tej służebności wskazując na niezbędność istnienia nieruchomości władnącej. Co ciekawe te same orzeczenia Sąd Najwyższy w uchwale III CZP 18/13 wskazał jako podstawę dla twierdzenia, że służebność gruntowa na potrzeby przedsiębiorstwa (zatem nie pomiędzy sąsiadami) była ustanawiana także po 1 stycznia 1965 r., a przed 3 sierpnia 2008 r.

Nie mniej ciekawie jest na stronie 10. Pada tam bardzo ważne zdanie:

„Nie ma też wątpliwości, że po odpowiednio długim czasie (dwadzieścia lub trzydzieści lat od dnia 3 sierpnia 2008 r.) może dojść do zasiedzenia służebności przesyłowej przez przedsiębiorstwo, które korzysta z cudzej nieruchomości na zasadach określonych w art. 3051 k.c.”

Powstaje pytanie, jak ta wypowiedzieć ma się do uchwały III CZP 18/13, gdzie podkreślono brak znaczenia daty 3 sierpnia 2008 r. dla zasiedzenia służebności przesyłu. Czy Sąd sugeruje, że zasiedzenie służebności przesyłu należy liczyć od 3 sierpnia 2008 r.?

Warto zwrócić uwagę na stronę 11., gdzie zasadnie podkreślono, iż wywłaszczenie mogło nastąpić wyłącznie na rzecz Skarbu Państwa, chociaż mogło się o nie ubiegać przedsiębiorstwo państwowe. O dopuszczalności wywłaszczenia zaś decydowała niezbędność konkretnej nieruchomości dla ubiegającego się o wywłaszczenie na konkretne rodzaje celów publicznych.

Podobnie (odnośnie zindywidualizowania nieruchomości) Sąd Najwyższy wypowiedział się na stronie 17.:

„Z zacytowanych wyżej przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wynika, że tytuł prawny przedsiębiorcy wykorzystującego urządzenia przesyłowe do ich zainstalowania na cudzej nieruchomości mógł powstawać w związku z wydaniem przez wskazany w ustawie organ decyzji, mającej charakter wywłaszczeniowy, ograniczającej właściciela konkretnej nieruchomości w jego prawie w związku z koniecznością ustawienia na niej urządzeń przesyłowych (art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n.).”

Sporo tych „konkretnych nieruchomości” pojawia się w uzasadnieniu uchwały. Osobiście nie mam wątpliwości, że decyzje ograniczające własność wydane na całe miejscowości albo bez wskazania nieruchomości w załączniku stanowiącym integralną część decyzji nie tworzą tytułu prawnego dla przedsiębiorcy. Wydaje się, że Sąd Najwyższy stoi na tym samym stanowisku, choć dobitnie tego nie wyraził.

Odnosząc się do skutków wydania decyzji administracyjnej Sąd Najwyższy wskazał, iż prowadzi ona do trwałego ograniczenia prawa własności, jednak ograniczenia mającego swoje źródło w normach prawa publicznego, a nie prywatnego, jak służebność. Sąd Najwyższy słusznie podkreślił, iż decyzja skutkowała trwałym, a nie tylko czasowym ograniczeniem własności, późniejszy dostęp do urządzeń ma bowiem swoje źródło w przepisach ustawowych.

Dla uzasadnienia tego stanowiska SN wskazał, iż decyzje administracyjne z ich istoty mają tworzyć trwałe skutki prawne, czyli wobec braku jednoznacznego ograniczenia czasowego skutków decyzji:

„norma prawna zindywidualizowana i skonkretyzowana w decyzji wiąże tak długo, jak długo istnieje stan faktyczny odpowiadający stanowi opisanemu w abstrakcyjnej normie prawnej, która była podstawą nawiązania stosunku prawnego skonkretyzowanego w decyzji” (s. 20 uzasadnienia).

Za trwałością skutków przemawia w ocenie SN także specyfika urządzeń przesyłowych, które są wznoszone w celu późniejszego wykorzystywania przez okres co najmniej kilkudziesięciu lat.

Te argumenty, w połączeniu z zasadniczą tożsamością przepisów kolejnych ustaw wywłaszczeniowych oraz założeniem, że ustawodawca działa racjonalnie, doprowadziły SN do konkluzji, iż pomimo uchylenia ustawy z 1958 r., późniejszy dostęp do urządzeń wybudowanych na podstawie decyzji wydanej na mocy jej przepisów, odbywa się na podstawie aktualnie obowiązujących ustaw (obecnie art. 126 ust. 6 UGN).

Takie stanowisko prezentowane jest także przez komentatorów ustawy o gospodarce nieruchomościami, osobiście też jestem przekonany do jego zasadności.

Sąd Najwyższy na stronie 24. w tym zakresie błędnie jednak przyjął, że obecnie przedsiębiorca musi w razie braku zgody właściciela uzyskać dodatkową decyzją umożliwiającą dostęp do nieruchomości. Prawo dostępu wynika z ustawy i podlega wyłącznie egzekucji administracyjnej.

Bardzo ważne są uwagi na temat wymogu uzyskania zgody właściciela na przeprowadzenie inwestycji oraz traktowania decyzji ograniczającej własność jako ostatecznego środka.

Słusznie Sąd wskazał, iż ustawa z 1958 r. nie zawierała wymogu uprzedniego przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości, stan ten zaś zmienił się wraz z wejściem w życie ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

W świetle wymogu uzyskania zgody właściciela nieruchomości Sąd Najwyższy zadaje bardzo ważne pytanie:

„Jakiego rodzaju cywilny tytuł prawny mógł stanowić podstawę do zajęcia nieruchomości w celu umieszczenia na niej urządzeń przesyłowych oraz czy należało go ustalić na rzecz Skarbu Państwa lub (po dniu 27 maja 1990 r.) jednostki samorządu terytorialnego, czy też na rzecz samego przedsiębiorcy przesyłowego?”

i odpowiada po części:

„Skoro przedsiębiorca przesyłowy podejmował negocjacje z właścicielem nieruchomości w celu wyjednania jego zgody na jej wykorzystanie na cele związane z realizacją wykonywanych przez niego zadań gospodarczych, wymagających trwałego tytułu do gruntów, na których umieszczał urządzenia wchodzące w skład przedsiębiorstwa, to niewątpliwie oświadczenie właściciela nieruchomości mogło być alternatywą dla decyzji wydawanej na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. tylko pod warunkiem, że zapewniało taki stabilny tytuł.”

Takim tytułem nie może zatem być oświadczenie właściciela nieruchomości o wyrażeniu zgody na przeprowadzenie inwestycji. W orzecznictwie SN zanegowano możliwość tworzenia obligacji realnych, zatem takiemu oświadczeniu nie można przyznać cechy trwałości.

Dalsze uwagi zawarte na stronach 25-29 to obszerny opis ewolucji orzecznictwa w zakresie możliwości ustanowienia służebności gruntowej na potrzeby urządzeń przesyłowych przed 3 sierpnia 2008 r. i problemu nieruchomości władnącej. Kiedy już rozważania te ładnie finalizują się powołaniem podglądu kompromisowego z uchwały II CSK 289/12 i wszyscy oczekują rozwiewającego wątpliwości stanowiska, pojawia się stwierdzenie:

„Rozstrzygnięcie przedstawionego zagadnienia prawnego nie wymaga zajęcia stanowiska wobec zrelacjonowanej wyżej linii orzecznictwa.”

Masakra… Po co SN relacjonował to przez cztery strony? Żeby stwierdzić że w zasadzie nie chciał się tym wątkiem zajmować?

Zadane przez Sąd pytanie o to, jaką czynność prawną można potraktować jako zapewnienie przedsiębiorcy trwałego tytułu prawego do nieruchomości pozostaje zatem bez odpowiedzi.

Odpowiedź na to pytanie była bardzo ważna, albowiem powinna poruszyć problem, czy przed 2003 r. ustanawiano powszechnie służebności gruntowe na potrzeby urządzeń przesyłowych jako alternatywę dla administracyjnego ograniczenia własności. Odpowiedzi tej należało oczekiwać, mając na uwadze treść postanowienia przekazującego sprawę do składu 7 sędziów.

Dalej Sąd Najwyższy trafnie powołuje jednoczesne obowiązywanie przepisów o służebności na rzecz przedsiębiorstwa i przepisów ustawy wywłaszczeniowej w okresie od 1958 do 1965 r. To rzeczywiście zasadna uwaga dla poparcia odrębności obu sposobów ograniczenia własności, w przeszłości i obecnie.

Po wskazanej dacie stan prawny uległ zmianie, co podkreślił Sąd Najwyższy:

„W okresie od dnia 1 stycznia 1965 r. do dnia 3 sierpnia 2008 r. polski system prawny nie tworzył podstaw do ustanawiania służebności przesyłu, w kształcie odpowiadającym służebności unormowanej w art. 175 pr. rzecz., czy następnie w art. 3051 k.c.”

Osobiście odbieram to jako zanegowanie linii orzeczniczej, która umożliwia stwierdzenie zasiedzenia służebności gruntowej przed 3 sierpnia 2008 r. bez wskazywania nieruchomości władnącej. Z drugiej strony to zdanie nie znalazło dalszego rozwinięcia, więc trudno zająć jednoznaczne stanowisko.

Na koniec warto wskazać na charakter prawny ograniczenia własności przez decyzję administracyjną w wersji zaproponowanej przez skład 7 sędziów:

„Decyzja ta prowadzi do wywłaszczenia właściciela nieruchomości przez trwałe ograniczenie jego prawa. Przedsiębiorca korzystający z urządzeń przesyłowych przystępuje do wykonywania uprawnień, jakie dla niego wynikają z ustaw wywłaszczeniowych nie „obok” właściciela, niejako wytyczając sobie zakres władztwa nad cudzą nieruchomością działaniami manifestowanymi na zewnątrz (co jest właściwe dla posiadacza służebności gruntowej), ale w obszarze, w którym właściciel został ograniczony w przysługującym mu prawie w interesie publicznym i na rzecz Państwa.”

Podsumowując, po lekturze uzasadnienia uchwały III CZP87/13 trudno nie czuć zawodu. Obecnie problematyka prawna w zakresie urządzeń przesyłowych obfituje w pytania, trudno jednak o jednoznaczne odpowiedzi. Rozpoznanie sprawy w składzie 7 sędziów, szczególnie mając na uwadze treść postanowienia przekazującego sprawę ze składu zwykłego, pozwalała oczekiwać przełomu, stało się jednak inaczej.

Mnie osobiście Sąd Najwyższy zawiódł jakością uzasadnienia. Wywód prawny został przeprowadzony w sposób chaotyczny, wiele pytań pozostawiono otwartych, zaś część rozpoczętych wątków nie zostało zwieńczonych konkretnymi wnioskami.

Mówiąc krótko, po lekturze uchwały nie czuję się mądrzejszy, a bardzo na to liczyłem…